Discrecionalidad, una marca K en la relación fiscal con las provincias

Con las transferencias que no dependen de un mecanismo automático se favoreció a provincias alineadas; antes de irse, el Gobierno dispone la restitución de dinero de la coparticipación.

En los últimos años, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner cubrieron una parte del pago de las prestaciones sociales recortando recursos destinados a las provincias. A pocos días de dejar el poder y por decreto de necesidad y urgencia, la Presidenta decidió quitarle a su sucesor, Mauricio Macri, la posibilidad de seguir tomando esos fondos, en lugar de legarle sin traba alguna la facultad de negociar con los gobernadores y decidir una política a seguir luego de que aquel recorte fue declarado inconstitucional. Así podría sintetizarse, según la lectura de algunos analistas, lo que pasó en uno de los capítulos de la transición: el decreto 2635, publicado el martes pasado en el Boletín Oficial y que el gobierno entrante evalúa anular, dispuso el cese de la detracción del 15% de la masa de recursos coparticipables que afectaba a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires. Esos fondos eran recibidos por la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) para pagar jubilaciones y otras prestaciones sociales.

El decreto extendió a todas las jurisdicciones los efectos de los fallos que días antes había emitido la Corte Suprema a favor de Córdoba, Santa Fe y San Luis. Esas provincias lograron que se declarara la inconstitucionalidad del descuento de 15% (que tiene su origen en un pacto de 1992 pero que desde 2006 se aplicó sin aval de las gobernaciones). El momento en que se dictaron los fallos provocó malestar en Cambiemos, porque se dan en el marco del recambio presidencial y cuando la Nación acumula un déficit en sus cuentas que se estima cercano al 7% del PBI.

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Más allá del trato igualitario que pretende el DNU, la relación que en materia fiscal mantuvieron los Kirchner con las provincias no estuvo signada por ese rasgo. Eso aparece demostrado en el ranking de transferencias discrecionales (envíos de fondos que no se rigen por mecanismos automáticos), con las que se vieron muy favorecidas provincias como Santa Cruz, Buenos Aires y Chaco,y relegadas otras como Córdoba, Santa Fe o la ciudad de Buenos Aires. Un trabajo del Ieral, de Fundación Mediterránea, propone el siguiente ejercicio: ¿qué habría pasado si esas transferencias para obra pública hubieran seguido,entre 2003 y 2014, los criterios de reparto de la coparticipación de impuestos?

El resultado muestra brechas significativas y el signo positivo o negativo (en la diferencia entre lo percibido y lo que hipotéticamente podría haber llegado) se vincula con los alineamientos políticos. En términos absolutos, Buenos Aires es la provincia que más fondos acumuló, con $ 32.398 millones a precios de 2014, aunque sale desfavorecida en comparación con lo que podría haberle llegado (la brecha es de $ 18.611 millones). La jurisdicción menos beneficiada fue San Luis, con $ 276 millones y una brecha de $ 5026 millones con lo que habría recibido según el criterio del reparto automático.

Cuando se miran los datos per cápita (transferencias según cantidad de habitantes), el primer lugar del podio lo ocupa la tierra política de los Kirchner, Santa Cruz. La cifra es de $ 69.329, nada menos que $ 57.533 más que en la hipótesis de la coparticipación. Le siguieron La Rioja y Formosa, según muestra el gráfico que acompaña esta nota. Las jurisdicciones más postergadas resultaron San Luis ($ 587 per cápita) y la ciudad de Buenos Aires ($ 873), que habrían recibido por vía automática $ 11.283 y $ 1879 en cada caso.

“El kirchnerismo usó la discrecionalidad en la relación con las provincias para ganar gobernabilidad”, analizó Marcelo Capello, economista y director del Ieral. A eso se sumaron decisiones tomadas según cómo fue el vínculo con cada gobernador. “En el caso de la provincia de Buenos Aires, en los últimos años hubo una estrategia de restringir recursos por vía automática al no levantarse el techo del fondo del conurbano aun con la inflación, y una decisión de compensar eso, en parte, con recursos discrecionales. Eso tenía como trasfondo político la idea de restarle autonomía al gobernador Scioli”, agregó Capello.

Los envíos discrecionales se vieron en gran medida posibilitados por la subestimación -en la ley de presupuesto nacional- de la recaudación impositiva proyectada para cada año. Esa práctica dio espacio a la existencia de recursos que el Poder Ejecutivo, apoyado en la vigencia de la prolongada emergencia económica, distribuyó a su criterio, según explicó Juan Luis Bour, economista jefe de FIEL, para quien el decreto le resta herramientas al nuevo gobierno para encarar negociaciones en vistas a un nuevo vínculo fiscal entre la Nación y las provincias.

El envío de fondos discrecionales es una de las variables de ajuste que, según varios economistas, podría usar el próximo gobierno para compensar los efectos del decreto de Cristina. Según Fernando Baer, de Quantum Finanzas, una primera línea de acción pasaría por allí y luego, para lo que haga falta compensar se mirarían las herramientas como la deuda o la reformulación de un plan de recortes de subsidios, necesario para emprolijar las cuentas.

Este año, el 15% de la masa coparticipable equivale a unos $ 100.000 millones; como cuatro de cada diez pesos le corresponden a la Nación, los recursos de las provincias representan unos $ 60.000 millones. Para 2016, diferentes estimaciones ubican la cifra entre $ 73.600 millones (Ieral), $ 80.000 millones (Quantum Finanzas) o $ 94.000 millones (Economía & Regiones). Los montos representan entre 11 y 15% de los gastos corrientes que se prevé que tendrá la Anses. El presupuesto incluyó para el organismo un superávit no muy lejano a esos números, pero en las cuentas se incluyen como ingresos corrientes ganancias contables del fondo de garantía previsional.

El decreto, de todas formas, dispone que el faltante que tendrá la Anses deberá cubrirse: el problema se transfiere a todo el sector público.

Una salida que evalúa el macrismo es anular el decreto. Rogelio Frigerio, que asumirá como ministro del Interior, sostiene el argumento de la falta de constitucionalidad. Para el economista -que considera que el gobierno saliente es “el más unitario de la historia”-, no es lo mismo lo ordenado por la Corte para tres provincias que lo dispuesto por el decreto, entre otras razones, porque la situación en todo el país no es homogénea. Córdoba y Santa Fe, por caso, hace años que reclaman por la suspensión del envío de fondos para cubrir el déficit de sus cajas jubilatorias, otro aspecto en el que el Gobierno actuó de manera discrecional. Ese tema está en el origen de la cesión del 15% (ver aparte).

“El DNU es inconstitucional porque el Congreso está funcionando”, afirmó el abogado constitucionalista Gregorio Badeni, quien agregó que no había por qué disponer una restitución inmediata a todas las provincias cuando podría haberse consensuado una salida.

Un conflicto con raíz en la reforma jubilatoria

Si, ya como presidente, Mauricio Macri anula el decreto que devuelve el 15% de la masa de recursos coparticipables, ¿no empezaría mal la relación con las provincias? “Es lo que quiere Cristina”, dice el economista Orlando Ferreres, quien recientemente coordinó, desde la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa (ACDE), cuatro grupos de trabajo que elaboraron propuestas de políticas. Y una de ellas es la de dar más facultades de recaudación de impuestos a las provincias, lo cual eliminaría los manejos discrecionales que son posibles cuando esa tarea está centralizada.

La oportunidad en que la Corte Suprema emitió sus fallos favorables a tres provincias y en que se dictó el consecuente decreto, lleva a que el problema para las cuentas de la administración nacional lo herede el gobierno entrante. El tema, sin embargo, es de vieja data y los reclamos tuvieron que esperar años.

Cuando se firmó el pacto federal de 1992, el justificativo para recortar fondos estuvo en la reforma jubilatoria: se buscó compensar el déficit transitorio que generaría el sistema de capitalización. Por eso, la anulación de las AFJP en 2008 fue uno de los argumentos de los jueces para decidir la inconstitucionalidad de la detracción (otro fue que desde 2006 los descuentos se hicieron ya sin acuerdos vigentes con las provincias).

De los 90 datan otros hechos que derivaron en conflictos, según recuerda Walter Agosto, investigador principal del Cippec en política fiscal. Con la reforma, varias provincias traspasaron sus cajas jubilatorias a la Nación. Y con las que no concretaron ese pase hubo pactos por los que se cubriría desde la Anses el déficit de los sistemas previsionales locales a cambio de ajustar las normas que los regían. “Santa Fe dejó de recibir esos fondos en 2006 y Córdoba en 2011”, recuerda Agosto. Ese es el eje de otros reclamos. En octubre pasado, la Corte aceptó tratar una demanda de Córdoba contra la discriminación que dice sufrir, dado que mantener sus reclamos tanto por el 15% como por el dinero para su caja de retiros le impide adherir a los planes de refinanciación de deudas con la administración central.

Esa estrategia de diferir los vencimientos de las obligaciones de las provincias se reactivó esta semana, con una resolución que fijó que no habrá pagos de cuotas hasta 2017.

Nota: Silvia Stang

https://twitter.com/silviastang

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